No dia 6 de maio de 1994, em Santiago do Chile, a UNESCO e
as Na��es Unidas realizaram um �Semin�rio para o Fomento de Meios de
Comunica��o Independentes e Pluralistas�, com a participa��o de governos,
empres�rios da iniciativa privada, acad�micos e meios comunit�rios.
Na Declara��o Final foram registrados conceitos que servir�o
de incentivo ao trabalho sobre legisla��es que a AMARC vem desenvolvendo em
ALC:
�Tendo em vista a crescente import�ncia dos meios de
comunica��o comunit�rios no processo democr�tico da regi�o, solicitar � UNESCO
que, com a colabora��o de organiza��es profissionais e institutos de pesquisa,
estude a atual situa��o dos meios de comunica��o comunit�rios com rela��o �
legisla��o, freq��ncias, limita��es de pot�ncia e restri��es publicit�rias, com
o objetivo de formular recomenda��es a serem submetidas � considera��o dos
governos pertinentes�.
Al�m disso, foi solicitado ao programa Internacional para o
Desenvolvimento da Comunica��o (PIDC) da UNESCO e a ag�ncias doadoras que:
�ap�iem projetos para a cria��o de novos meios de
comunica��o comunit�rios, tanto impressos quanto eletr�nicos, bem como projetos
que tenham como objetivo fortalecer os atuais meios de comunica��o
comunit�rios, ajustados � regulamenta��o internacional, especialmente aqueles
meios de comunica��o destinados �s mulheres, � juventude, �s popula��es
ind�genas e �s minorias�.
Essas resolu��es foram inclu�das no Plano de A��o aprovado
por unanimidade pelos presentes, tendo como fundamento a �condena��o en�rgica� �s �press�es pol�ticas e econ�micas, tais
como a censura, a restri��o � aquisi��o de papel para peri�dicos e outros
equipamentos e materiais profissionais; sistemas de licen�as e controles abusivos
que limitam a possibilidade de publicar ou transmitir...�.
Muitos marcos legais � obsoletos e discriminat�rios, assim
como as pr�ticas administrativas vigentes em muitos de nossos pa�ses � impedem
o surgimento de novas r�dios comunit�rias (bloqueio das freq��ncias), ou
dificultam o bom desenvolvimento daquelas j� instaladas (amea�as de fechamento,
apreens�o de equipamentos, proibi��o de amplia��o de pot�ncia, de publicidade
etc.).
Diante disso, AMARC-ALC estabeleceu a necessidade de
contribuir para a transforma��o desses marcos legais e pr�ticas
discriminat�rias, a fim de defender o simples exerc�cio de nossos direito e o
de toda a Sociedade Civil, de nos expressar e de nos comunicar utilizando todos
os meios poss�veis, em especial atrav�s das freq��ncias de radiodifus�o.
A exclus�o ao acesso ou as limita��es a seu exerc�cio n�o �
exclusiva das r�dios comunit�rias, deixando fora empres�rios n�o monop�licos.
Por isso, n�o se trata de defender apenas os interesses das r�dios associadas �
AMARC-ALC � � imprescind�vel estabelecer a Democratiza��o das Comunica��es, ou
seja, conquistar garantias legais, justas e democr�ticas, que assegurem a
igualdade de oportunidades para que todos e todas possamos exercer eficazmente
a liberdade de express�o.
Entretanto, a tarefa n�o � f�cil e, muito menos, para uma
�nica organiza��o. Junto a outras redes de comunica��o, assim como organiza��es
internacionais de direitos humanos, estabelecemos a necessidades de conseguir
que o Direito � Comunica��o seja reconhecido e garantido como direito humano
fundamental. Para tanto, a realiza��o de eventos internacionais de debate
desses temas e, em especial, uma estrat�gia para sensibilizar os organismos
internacionais das Na��es Unidas ou da Organiza��o dos Estados Americanos estimulariam
a cria��o de padr�es internacionais que protejam os direitos das r�dios
comunit�rias como um exerc�cio da liberdade de express�o e o direito das
grandes maiorias de ter acesso de forma justa e equilibrada �s freq��ncias de
radiodifus�o.
A escolha desses cen�rios n�o � feita por acaso. Para a
AMARC-ALC o problema central n�o se encontra em aspectos t�cnicos ou
econ�micos, mas na viola��o de um dos Direitos Humanos b�sicos, essencial para
a consolida��o de nossas democracias.
Tanto no plano mundial como no nacional, pode-se e deve-se
avan�ar na democratiza��o dos marcos legais que regulamentam a radiodifus�o e,
em especial as regulamenta��es e sua aplica��o por parte dos governos que
utilizam esses mecanismos para impedir ou dificultar que a Sociedade Civil
possa administrar diretamente seus pr�prios meios de comunica��o.
A partir da leitura das legisla��es de v�rios pa�ses de nossa regi�o, em mat�ria de radiodifus�o, surge a constata��o de que as possibilidades de exercer o direito � informa��o se� v�em impedidas e limitadas, quando n�o decididamente negadas na maioria desses pa�ses.
����������� Em alguns deles existem cl�usulas expl�citas segundo as
quais s�o exclu�das deste direito as entidades que n�o se formam como entidades
comerciais, com o que s�o exclu�das as funda��es, as mutualidades, as
cooperativas, os sindicatos, as entidades de bairros, as associa��es escolares
e outras, tal como ocorre com a legisla��o argentina[1].
����������� Em outros casos (mesmo quando existe
previs�o para que esses emprendimentos possam ter acesso a freq��ncias), as
restri��es ou obst�culos se expressam mediante limita��es ao alcance de suas
emissoras, como � o caso das r�dios chilenas de cobertura m�nima[2],
ou no Brasil[3]. Ou ainda �
imposi��o de utilizar uma localiza��o marginal do espectro violentando, assim,
qualquer possibilidade de pluralismo, como acontece no Brasil com a autoriza��o
para um s� canal em todo o pa�s, dos 200 potencialmente dispon�veis. � comum
ver que as r�dios n�o comerciais s�o impedidas de formar redes provis�rias ou
permanentes, o que conspira claramente contra a possibilidade de divulgar
eventos de transcend�ncia nacional ou regional, numa clara discrimina��o com
rela��o a outros usu�rios.
Al�m disso, torna-se invi�vel a possibilidade
de conseguir recursos pr�prios oriundos do reconhecimento da cria��o
intelectual ou art�stica que desenvolvem. Esta discrimina��o com rela��o a
outras formas jur�dicas se estabelece, sobretudo, para as r�dios administradas
com fins sociais em quase todos os pa�ses (com exce��o de Col�mbia e Venezuela,
com algumas limita��es, e, recentemente, o Equador), confinando as
r�dioemissoras n�o comerciais ao amadorismo e limitando sua capacidade de
independ�ncia.
Tamb�m �
poss�vel constatar a exist�ncia de regimes de leil�o como �nico mecanismo de
atribui��o de freq��ncias radioel�tricas, como na Guatemala[4]
e no Paraguai[5], nos quais o
fator econ�mico n�o s� � preponderante, como tamb�m �nico. Este procedimento foi
� em ambos os casos � duramente contestado pelo Relat�rio de Liberdade de
Express�o e pela Comiss�o Interamericana de
Direitos Humanos[6], por
entender que a fortuna econ�mica n�o deve ser o crit�rio para as decis�es
oficiais de ampliar autoriza��es de uso de espectro para o exerc�cio do direito
de informar e de ser informado.
S�o ainda mais graves as previs�es legais e
regulamentares pelas quais os radiodifusores de emissoras comunit�rias t�m
limita��es de conte�do, considerando que n�o podem tratar de determinados
temas. As cl�usulas t�picas neste assunto s�o aquelas que obrigam a divulgar
exclusivamente temas educativos, culturais ou sociais, como se se tratasse de
�rg�os de propaganda e n�o de meios de comunica��o social. � o que ocorre em
v�rios pa�ses da regi�o[7].
Finalmente � e
nem por isso menos importante � � a imposi��o de san��es mais graves que a
outros radiodifusores, que redundam at� mesmo no fechamento da emissora, devido
a infra��es que, para os meios comerciais implicariam, apenas, uma repreens�o
ou uma advert�ncia. A situa��o mais clara desse tipo pode ser encontrada no
diferente tipo de considera��o � prote��o contra as interfer�ncias prejudiciais
daquelas que� gozam plenamente as
emissoras comerciais e n�o as da sociedade civil, o que significa uma clara
viola��o da igualdade diante da lei[8].
Embora,
algumas vezes, as leis e as pr�prias constitui��es reconhe�am o acesso �
igualdade de oportunidades, os regulamentos espec�ficos e requisitos de outorga
incluem condi��es que limitam bastante ou impedem essa possibilidade. � o caso
da exig�ncia de entradas t�cnicas ou econ�micas para o acesso � participa��o
dos sistemas de aplica��o, fechados para as emissoras pequenas[9].
Tamb�m � o caso de situa��es em que se exige ter una natureza social espec�fica
para postular, atentando contra a liberdade de associa��o[10].
Junto com essas disposi��es expl�citas dos marcos
legais vigentes, as pr�ticas administrativas � em sua aplica��o � trazem novas
fontes discricion�ria e de discrimina��o. A aus�ncia de mecanismos justos,
democr�ticos e, sobretudo, transparentes, favorece o fato de que as freq��ncias
radioel�tricas sejam entregues � como verdadeiros presentes � a amigos
pol�ticos ou a empres�rios �ntimos do poder[11].
����������� Entretanto, podem ser destacadas
algumas regulamenta��es promissoras quanto ao acesso �s freq��ncias
radioel�tricas[12], assim como
modifica��es legais recentes cuja tend�ncia � incorporar pautas de aplica��o de
melhores pol�ticas para as r�dios n�o comerciais, como a legisla��o equatoriana
que elimina discrimina��es de conte�do e de acesso � arrecada��o publicit�ria[13],
ou decis�es governamentais que come�am a resolver parcialmente esta situa��o
discriminat�ria, como no Paraguai[14].
A atividade radiodifusora
Normalmente,
a radiodifus�o � considerada num segundo plano com rela��o � liberdade de
imprensa e ao direito � informa��o, no entendimento equivocado de que se trata
de um servi�o meramente comercial, ou que suas quest�es s�o meramente t�cnicas.
Para a AMARC,
trata-se de atribuir � radiodifus�o a import�ncia normativa que ela merece,
partindo do princ�pio de estamos falando de uma atividade pela qual se exerce o
direito expresso no artigo 13 da Conven��o Americana de Direitos Humanos (CADH)
e no artigo 19 da Declara��o Universal dos Direitos Humanos, considerando que o
fato de que se realize por um determinado meio t�cnico n�o deve ser impedimento
para que seja reconhecido como tal.
De forma
pr�via, do ponto de vista exclusivamente t�cnico, encontram-se aqueles que se
referir�o a ela como uma esp�cie dentro do g�nero das radiocomunica��es, o que
permitir� reduzir a atividade a uma das v�rias formas de �telecomunica��es�.
Esta
classifica��o n�o teria muita import�ncia, na medida em que a localiza��o nessa
descri��o submeteria a atividade �s pr�prias considera��es da telefonia ou dos
correios.
Do ponto de
vista do direito internacional, por�m, a radiodifus�o � o exerc�cio da
liberdade de imprensa por um suporte tecnol�gico diferente do papel. Assim,
partindo dos princ�pios de universalidade reconhecidos no art. 19 da Declara��o
dos Direitos Humanos de 1948 e no art. 13 par�grafo 1 da Conven��o Americana de
Direitos Humanos de 1969:
�Toda pessoa
tem o direito de receber, divulgar e investigar informa��es e opini�es por
qualquer meio de sua escolha�.
Dentro do
Sistema Interamericano de Prote��o aos Direitos Humanos, esta afirma��o �
enfatizada devido �s previs�es do art.13.3 que assinala:
�N�o se pode
restringir o direito de express�o por vias ou meios indiretos, tais como o
abuso de controles oficiais ou particulares de papel para peri�dicos, de
freq��ncias radioel�tricas, ou de m�veis e aparelhos usados na difus�o de
informa��o, ou por quaisquer outros meios orientados a impedir a comunica��o e
a circula��o de id�ias e opini�es�.
�������� �No mesmo sentido, a Corte Interamericana de Direitos Humanos
assinala que �A liberdade de imprensa n�o se esgota no reconhecimento te�rico
do direito de falar ou escrever, mas compreende, inseparavelmente, o direito de
utilizar qualquer meio apropiado para difundir o pensamento e faz�-lo chegar ao
maior n�mero de destinat�rios�[15].
As freq��ncias radioel�tricas
�
particularmente importante destacar qual � a natureza do objeto apreciado na
atividade radiodifusora e tamb�m qual � a facilidade ou n�o a seu acesso, o que
deve ser debatido a fim de consider�-lo como um indicador de efetivo respeito
aos direitos humanos. Trata-se das freq��ncias.
O espectro
radioel�trico � Patrim�nio da Humanidade, ou seja, de todos n�s. Os Estados n�o
s�o donos das ondas � s�o apenas seus administradores. Para o melhor uso do
limitado espectro, a Uni�o Internacional de Telecomunica��es (UIT) distribui
�pacotes� de freq��ncias aos pa�ses, para que se encarreguem de sua
administra��o em seus territ�rios, de forma a � entre outras coisas � evitar as
interfer�ncias entre servi�os de telecomunica��es.
A
regulamenta��o internacional sobre este t�pico surge dos Conv�nios da Uni�o
Internacional de Telecomunica��es, cujo artigo espec�fico, na Recomenda��o 2 da
Resolu��o 69 UIT (incorporada aos Acordos de Genebra de dezembro de 1992 em
Kioto, durante 1994) afirma:
�considerando
a Declara��o de Direitos Humanos de 1948, a Confer�ncia de Plenipotenci�rios da
Uni�o Internacional das Telecomunica��es, consciente dos nobres princ�pios da
livre difus�o da informa��o e de que o direito � comunica��o � um direito
b�sico da comunidade RECOMENDA: aos estados para que facilitem a livre difus�o
de informa��o pelos servi�os de telecomunica��es�.
No artigo 1
subpar�grafo 11 � estabelecida na Constitui��o da UIT que:
����������� �a Uni�o efetuar� a atribui��o de
freq��ncias do espectro radioel�trico e a adjudica��o de freq��ncias
radioel�tricas e far� o registro das concess�es das freq��ncias e das posi��es
orbitais associadas no campo de a��o dos sat�lites geoestacion�rios, a fim de
evitar qualquer interfer�ncia prejudicial entre as esta��es de radiocomunica��o
dos diferentes pa�ses.�
Desta forma,
compete aos Estados (e n�o necessariamente aos Poderes Executivos), apenas sua
gest�o. Por isso, quando se concede uma freq��ncia, n�o est�o cedendo ou
�concedendo� um direito aos cidad�os e cidad�s sobre um bem que � estatal.
Deveria ser o simples reconhecimento de um direito preexistente e inerente �s
pessoas, para o qual � necess�rio um registro ou uma licen�a, de forma a
ordenar o acesso a um recurso natural limitado. A maneira como o Estado usa ou
abusa desta capacidade administradora torna-se chave, ent�o, para permitir ou
evitar que o acesso �s freq��ncias �Patrim�nio da Humanidade� seja feito de
forma transparente, justa e equilibrada.
Por isso afirmamos que � e na medida que o esgotamento desse
espectro � a �nica limita��o leg�tima em mat�ria de acesso � a administra��o
delas est� sujeita, do ponto de vista t�cnico, aos regulamentos da UIT e, do
ponto de vista jur�dico e pol�tico, �s Conven��es e Declara��es de Direitos
Humanos e suas aut�nticas interpreta��es pelos �rg�os institucionais dos
Sistemas de prote��o estabelecidos. No caso em pauta, a Conven��o Americana, a
Declara��o de Princ�pios da CIDH e as senten�as e opini�es consultivas da Corte
Interamericana.
Dessa forma, estamos diante de uma forma particular de
exerc�cio da liberdade de express�o, devendo prevalecer � no momento das
classifica��es � o conte�do e n�o o continente ou os mecanismos de transmiss�o
de informa��o.
A esse respeito assinala a Comiss�o Interamericana de
Direitos Humanos em sua Declara��o de Princ�pios sobre a Liberdade de Express�o
aprovada em seu 108� Per�odo de sess�es (outubro de 2000):
12. As concess�es de r�dio e televis�o devem considerar crit�rios
democr�ticos que garantam a igualdade de oportunidades para todos os indiv�duos
no acesso a elas.
13. A utiliza��o do poder do Estado e os recursos da receita
p�blica; a concess�o de regalias alfandeg�rias; a atribui��o arbitr�ria e
discriminat�ria de publicidade oficial e de cr�ditos oficiais; a outorga de
freq��ncias de r�dio e televis�o, entre outros, com o objetivo de
pressionar� e castigar, ou de premiar e
privilegiar os comunicadores sociais e os meios de comunica��o em fun��o de
suas linhas de informa��o, atentam contra a liberdade de express�o e devem ser
expressamente proibidas por lei.
No mesmo sentido tamb�m se pronunciaram os tr�s relatores de
Liberdade de Express�o da OEA, da ONU e da OSCE nos dias 19 e 20 de novembro de
2001, intitulada �Desafios � Liberdade de Express�o no Novo S�culo�:
�A promo��o da diversidade deve ser o objetivo primordial da
regulamenta��o da radiodifus�o; a diversidade implica igualdade de g�nero na
radiodifus�o e igualdade de oportunidades para o acesso de todos os segmentos
da sociedade �s ondas de radiodifus�o�.
Nesse m�s, mais precisamente no dia 2 de abril, na cidade de
Washington, o Informe Anual sobre a Situa��o da Liberdade de Express�o nas
Am�ricas (ano 2002), que faz parte do Informe da Comiss�o Interamericana de
Direitos Humanos (CIDH) assinala que
�� inadmiss�vel o estabelecimento de marcos legais
discriminat�rios que obstaculizam a adjudica��o de freq��ncias a r�dios
comunit�rias�.
Este informe inclui, pela primeira vez, um cap�tulo
denominado �O exerc�cio da liberdade de express�o por meios de comunica��o
comunit�rios�, cuja conclus�o recomenda aos Estados que
�em sua fun��o de administradores das ondas do espectro
radioel�trico devem atribu�-las de acordo com crit�rios democr�ticos que
garantam a igualdade de oportunidades a todos os indiv�duos no acesso a eles�.
Segundo a Relatoria,
�as r�dios chamadas comunit�rias, educativas,
participativas, rurais, insurgentes, interativas, alternativas e cidad�s s�o,
em muitos casos, e quando atuam no marco da legalidade, as que ocupam os
espa�os deixados pelos meios de comunica��o de massa; apresentam-se como meios
que canalizam a express�o em que os integrantes do setor pobre costumam ter
maiores oportunidades de acesso e participa��o em rela��o �s possibilidades que
poderiam ter nos meios tradicionais�.
Por sua import�ncia como �canais de exerc�cio da liberdade
de express�o� e pela
�necessidade crescente de express�o das maiorias e minorias
sem acesso a meios de comunica��o, e sua reivindica��o ao direito de
comunica��o, de livre express�o de id�ias, de difus�o de informa��o �
imperativa a necessidade de buscar bens e servi�os que assegurem condi��es
b�sicas de dignidade, seguran�a, subsist�ncia e desenvolvimento�.
[1] Art. 45 Lei 22.285.
[2] Somente 1 watt, segundo a Lei 18.168 artigo 3, o
que permite alcan�ar poucas quadras.
[3] A lei n� 9.612 estabelece o
m�ximo de 25 watts, mas o regulamento
(Decreto 2/98) � mais restritivo ainda: permite a liberdade de express�o apenas
num raio de 1 kil�metro.
[4] Decreto 94/96. Arts. 61, 62
e concordantes.
[5] Lei 642, Artigo 70 ao exigir
pagamento por �nica vez como requisito de acesso, sem preju�zo do c�none del 1%
anual.
[6] Informe CIDH especial sobre
a Guatemala OEA/Ser.L/V/II.111 6/4/2001, ponto 30 e, sobre o Paraguai,
OEA/Ser./L/VII.110 doc. 52 9 mar�o 2001, ponto 53.
[7] Por exemplo, no Peru (D.S.
n�� 013-93, Artigo 99), Venezuela
[8] � o caso do Brasil: Dto.
Regulamento 2/98. Artigo 27.
[9] Este � o caso do M�xico,
devido � exig�ncia de contar com determinado equipamento de dif�cil acesso, ou
a necessidade de contar com avais t�cnicos de dif�cil acesso para las
comunidades pobres.
[10]
Venezuela
Decreto n�. 1.521. 03 de novembro de 2001. Artigo 2�.
[11] Uruguai.
[12] Col�mbia e Venezuela:� Decreto 1.447/95 e Decreto n�. 1.521.
[13] Decreto Supremo n� 256-A e
suas reformas posteriores.
[14] Resolu��o 2002/2002 da
CONATEL que abriu a possibilidade de normalizar mais de cem emissoras de baixa
pot�ncia.
[15] Opini�o
Consultiva 5/85