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"Una ventana para la participación ciudadana en la gestión publica"
Aplicación Piloto del proyecto
MISTICA
Informe Final
Contenido del Informe:
- Introducción
- Antecedentes de la Aplicación Piloto
- Contexto
- Tesis axiomática
- Objetivo del trabajo
- Los socios
- Las etapas del trabajo: problemas y soluciones
- Introducción:
El presente informe sirve
para cumplir con el compromiso contractual contraído entre la Fundación
Redes y Desarrollo, FUNREDES, y la Red de Desarrollo Sostenible de Nicaragua.
Los representantes de ambas instituciones firmaron el convenio, coincidiendo
en sus cláusulas (ver convenio en anexo 1).
Sin embargo, es preciso aclarar
que en el transcurso de su desarrollo, "Una ventana para la participación
ciudadana en la gestión pública" ha enfrentado una serie de situaciones
generadas tanto por la dinámica nacional como institucional, que nos
permiten considerar que esta no es una Aplicación finalizada, es apenas
el fin de la primera etapa. Se hace necesario profundizar en aspectos
organizativos, informativos, financieros para lograr que todo lo alcanzado
en esta etapa sea un proceso realmente sostenible (social y financieramente).
Que nos permita además, tener una idea precisa de cual es el aporte
(retos, beneficios y costos) generado del uso de las Tecnologías de
Comunicación e Información en este proceso.
Como fondo semilla, el monto
de 10,000.00 usd otorgado para desarrollar parte de las actividades
de la Aplicación Piloto, ha provocado el impacto esperado. Nos ha permitido,
a quienes participamos, primero encontrarnos y juntarnos, segundo tener
mas claro el rol de la globalización en la situación de accesibilidad
y calidad de los servicios públicos. Nos deja además, muchos retos
planteados que esperamos sirvan para fortalecer el trabajo de interrelacionamiento
que debemos desarrollar entre las organizaciones de la sociedad civil
y los órganos de gobierno en representación del Estado, como base de
la garantía del respeto de los derechos constitucionales de los y las
nicaragüenses.
- Antecedentes:
En el marco del Proyecto
MISTICA (Metodología e Impacto Social de las Tecnologías de la Información
y de la Comunicación en América) se decidió, con el apoyo del CIID y
FPH, financiar una serie de aplicaciones piloto, conocidas como Yanapanako
y con las cuales se pretendió acompañar el esfuerzo de reflexión sobre
el impacto social de las tecnologías de la información y comunicación
en la región y demostrar concretamente la capacidad de colaboración
del grupo para conducir acciones en este campo.
La Red de Desarrollo Sostenible
de Nicaragua partícipe de MISTICA, desde la reunión de SAMANA - República
Dominicana, logró clasificar con su propuesta presentada durante la
segunda convocatoria.
La necesidad de presentar
la propuesta llamada "Una ventana para la participación ciudadana
en la gestión pública" nace de la demanda planteada por diferentes
espacios y organizaciones relacionadas con la Red de Desarrollo Sostenible
de Nicaragua, de incidir sobre la situación de indefensión de la ciudadanía,
ante el proceso de privatización de los servicios públicos.
- Contexto:
Partimos de que la gobernabilidad
tiene como máxima, el involucramiento con la población y todos los mecanismos
de los órganos de gobierno en representación del Estado-Nación, ha creado
para beneficio de la misma; mecanismos sobre gestión pública y prestación
de servicios que las instituciones concentradas, centralizadas y descentralizadas
ofrecen y deben de apegarse a derecho. El desconocimiento de estos
elementos se profundiza al no tener referencias de dónde y con quién
dirigirse para presentar una consulta, queja, denuncia, sugerencia o
propuesta.
La participación ciudadana
es un precepto constitucional, contemplado también en ley expresa, no
es un don gratuito de los dioses, se sitúa al extremo de un largo proceso
histórico. Es el resultado de un aprendizaje a lo largo del tiempo,
durante el cual, por un lado, la sociedad se transforma, se dota de
instituciones y por otro lado; los hombres cambian de mentalidad, elaboran
nuevas maneras de vivir, transforman su cultura y aprenden a resolver
sus problemas colectivos. Podemos definir entonces, como el acceso
real de la población en las decisiones que les afectan y que consideran
importantes, es la forma superior organizada de la misma en la sociedad.
El derecho es el que debe
generar opinión y la participación invita a la ciudadanía a informarse
y formarse. La información y la formación son garantías contra la degeneración
de la participación que se produce cuando ésta se convierte en monopolio
de las autoridades, funcionarios, empleados públicos y algunas organizaciones
de la sociedad civil, que manipulan los conceptos en la base.
El análisis de las necesidades
y el diálogo no son únicamente un asunto limitado a los miembros de
una comunidad. Resultan también indispensables múltiples canales de
comunicación entre la base y las instancias de "decisión".
Los órganos de gobierno deben ser capaces de disponer de canales de
comunicación con los órganos de gobierno municipales y comunidades,
para conocer los problemas in situ, explicar los datos y dificultades
de los problemas, plantear soluciones y beneficiarse de la información
y colaboración de la población.
Esta colaboración es indispensable
para lograr la sostenibilidad de la gestión pública. Actualmente las
autoridades, funcionarias o funcionarios, empleadas o empleados no trascienden
más allá de un período de gobierno, quedando el resultado de su gestión
muchas veces perdido o desconocido.
El contexto nacional se enmarca
en un proceso aparentemente democrático descentralizador; sin embargo,
se expresa en la realidad en la desconcentración, centralización y descentralización
de algunas funciones del Poder Ejecutivo y se encamina hacia el fomento
de la privatización de los servicios públicos (salud, educación, telecomunicaciones,
energía), obviando los procedimientos y dejando a la población huérfana
de sus derechos y sustituyendo e invadiendo funciones y competencias
de los órganos de gobierno Regional y Municipal.
Por un lado, en el momento
de plantearnos el desarrollo de esta Aplicación Piloto, se sucedía en
Nicaragua el proceso de privatización de la seguridad social, la telefonía,
la generación y distribución de la energía eléctrica, el agua potable.
Por otro lado, la reestructuración
de los órganos de gobierno del Poder Legislativo, ejecutivo, Judicial
y Electoral, inició el período electoral tanto municipal como nacional.
Todo esto acompañado de la reacción movilizativa de sectores de la sociedad
civil, nos permitió identificar la propuesta de ésta Aplicación Piloto
como una forma, además de innovadora, relevante para apoyar el fortalecimiento
tanto de las entidades públicas como las organizaciones de pobladores
en todas sus expresiones (asociaciones, fundaciones, ONGs y otras).
No podemos dejar de mencionar
el contexto institucional bajo el cual se desarrolló la Aplicación Piloto.
La realidad institucional está íntimamente ligada a la realidad nacional.
El proceso de privatización de los servicios con la consecuente revisión
tarifaria y creación de nuevas regulaciones específicas para hacer más
atractivas las empresas centralizadas, descentralizadas y desconcentradas
prestadoras de bienes y servicios, junto a la intervención en la arena
nacional de compañías transnacionales de las TICs, trajo consigo un
gran desafío económico para la RDS Nicaragua.
Estas condiciones influyeron
decisivamente en la extensión en repetidas ocasiones del final del inventario,
sobre todo en el período junio-diciembre 2000 por la campaña electoral
municipal.
- Tesis axiomática:
Partimos de la importancia
que determina el marco Jurídico-Legal en tanto que el
Estado-Nación nicaragüense tiene una estructura y sistema que
se deriva de nuestra CARTA MAGNA, estableciendo que la soberanía
descansa en el pueblo y por tanto se constituye en un
Estado-Nación Social de Derecho
por mandato constitucional.
Lo que nos permite proponer
un modelo de aplicación donde la población es actora y agente protagónico
del correcto uso y desarrollo de los servicios a los que tiene derecho.
Procurando demostrar que esto se puede lograr basándose en tecnologías
de comunicación e información aplicadas en el espíritu de la democracia
participativa y representativa.
- Objetivos de la Aplicación
Piloto:
General:
Fortalecer el proceso de
participación de la población nicaragüense de manera individual o colectiva
en torno a la gestión pública.
Específicos:
- Inventariar:
- los servicios que prestan las distintas
instituciones públicas a la población en todo el territorio nacional.
- los datos básicos de funcionarios y funcionarias,
direcciones, departamentos e instituciones públicas, responsables por
la calidad de estos servicios.
- los mecanismos legales, con los que cuenta
la población para canalizar sus demandas y opiniones con respecto a
estos servicios y obtener una pronta solución o respuesta.
- Disponer de un canal de comunicación
para que la población pueda hacer uso de sus derechos y deberes relacionadas
con los servicios públicos.
- Los socios:
En la propuesta inicial de
la Aplicación Piloto se contempló desarrollar la propuesta principalmente
sobre la base de la interrelación de tres socios: las Redes de Desarrollo
Sostenible de Nicaragua y Honduras, y el Programa de Desarrollo, Fortalecimiento
Municipal y Atención Ciudadana de la Contraloría General de la República
y la Organización Pro desarrollo comunal "OLPC" como socio
relacionado a la encuesta o inventario.
Las Redes de Desarrollo Sostenible
de Honduras y Nicaragua, al momento habían desarrollado una serie de
esfuerzos conjuntamente, dirigidos principalmente a la consolidación
de la participación de la población. La participación de la RDS Honduras
en la implementación de la A.P. ha sido principalmente facilitada debido
a la similitud de las situaciones jurídicas, económicas y sociales de
ambos países.
Sin embargo durante la etapa
de recopilación de la información, se debió dejar sin mencionar a la
RDS de Honduras, debido a que los funcionarios de las instituciones
señalaban su participación como "sospechosa". En este período
se sucedió un serio problema fronterizo entre Nicaragua y Honduras,
que aún no se ha resuelto y ha significado una guerra económica entre
éstos.
Es importante mencionar que
producto de este intercambio, actualmente la RDS de Costa Rica está
desarrollando esfuerzos para implementar esta iniciativa en su país.
Para desarrollar la Aplicación
Piloto de forma participativa y bajo estas circunstancias, se incluyó
a nuevas organizaciones socias. El fin era conformar un grupo de discusión
presencial que nos permitiera adentrarnos en el marco teórico de la
relación marco jurídico legal - servicios públicos - servidores públicos
- órganos de gobiernos municipales - población. La correcta interpretación
de esta compleja relación nos permitió con mayor claridad plantearnos
y desarrollar los mecanismos adecuados de promoción, control, seguimiento,
evaluación e implementación de alternativas de conseguir información
en medio de la privatización impuesta por los organismos internacionales.
Aunque se identificaron 10
organizaciones, únicamente 5 de estas participaron activamente en las
discusiones presenciales:
- Organización Pro-Desarrollo Comunal "Oscar
Lino Paz Cubas" OPRODECO
"OLPC" de
Santo Domingo de Chontales.
- Programa de Desarrollo, Fortalecimiento
Municipal y Atención Ciudadana de la Contraloría General de la República
- PDFMAC-CGR.
Asociación de Educación y Defensa del Consumidor -
ADEC.
Red de Desarrollo Sostenible de Nicaragua -
RDS Nicaragua.
- Movimiento Ambientalista Nicaragüense
- MAN.
- Las etapas del trabajo:
PRIMERA ETAPA: CLASIFICACIÓN
DE LOS SERVICIOS.
Como resultado de las reuniones
con diversas representaciones de la sociedad civil, hemos encontrado
que los servicios a los que la población tiene derecho, pueden clasificarse:
desde el marco jurídico-legal y constitucional existente, por su importancia,
por la infraestructura básica, para la más acertada medición del nivel
de desarrollo posible de alcanzarse si disponemos de un inventario real
difícil de alcanzar en esta coyuntura.
En el transcurso de las discusiones
se planteó la posibilidad de que existan servicios creados con fines
partidarios, es decir aquellos que no son dirigidos a la población en
general, por el contrario dirigidos a personas concretas o que son servicios
creados para justificar la contratación de personas relacionadas partidariamente.
Este tema, de suma relevancia escapa del ámbito de acción del proyecto,
pero plantea una nueva utilidad que inicialmente no se había considerado.
El tratamiento de este tipo de casos sería parte de las funciones de
las organizaciones de consumidores que participan en el desarrollo de
la Aplicación Piloto.
Esto lo consideramos como
un gran avance pues las organizaciones de consumidores producto de estas
discusiones se enfrentan a un nuevo reto: definir nuevos planes, variables
de participación de la población en la gestión pública, basadas en una
interpretación más amplia de sus roles.
De tal manera que al crear
este espacio, la Aplicación Piloto ha marcado una pauta relevante.
Nos ha permitido coincidir físicamente, intercambiar información y
puntos de vista, concertar posiciones, pero sobre todo aclararnos a
distintos sectores sobre los roles que permite la interacción e interrelación
interinstitucional.
Pero también enfrentamos
dificultades para convencer a estas organizaciones de la importancia
de la Aplicación Piloto. La principal era que existía una visión limitada
en estas organizaciones de las potencialidades de las TICs para la búsqueda
de soluciones a la problemática de interés común. En el camino se ha
ido perdiendo el miedo, se ha alfabetizado en el uso eficiente de las
TICs, específicamente INTERNET, logrando desmitificar su uso.
PRIMER PUNTO DE VISTA:
En Nicaragua, el marco jurídico-legal
vigente, que define la división de poderes,
funciones o atribuciones de los órganos de gobierno en representación
Estado-Nación que se encarna en ciudadanas y ciudadanos electos y electas
directamente e indirectamente y los denominados funcionarios y empleados
públicos de conformidad a nuestra legislación.
Este marco legal identifica
las funciones institucionales y los servicios conforme derechos
y deberes de las autoridades, funcionarios y empleados y la población
en general: infraestructura y/o servicios básicos, indeclinables y/o
sociales.
INFRAESTRUCTURA O SERVICIOS BÁSICOS:
- Agua
- Energía Eléctrica
- Carreteras, caminos troncales y trochas
- Comunicaciones: teléfonos y correos
SERVICIOS INDECLINABLES O SOCIALES:
- Acceso a la justicia que por principios
es "gratuita"
- Garantía de un Ambiente Sano
- Educación: primaria, secundaria, técnica
y universitaria "gratuita"
- Salud pública "gratuita"
- Seguridad Ciudadana
- Seguridad social
- Transporte: aéreo, acuático y terrestre
"accesible"
- Trabajo digno
- Vivienda digna
SEGUNDO PUNTO DE VISTA:
Un factor importante que
es necesario tomar en cuenta para la clasificación de los servicios
públicos fuera del ámbito jurídico-legal, es el derecho al desarrollo
económico social de las comunidades desde el municipio. Es decir, clasificar
los servicios en dependencia de su importancia para el desarrollo, por
ejemplo: caminos, energía, agua potable y comunicaciones.
TERCER PUNTO DE VISTA:
Una variante del primer punto
de vista, consiste en que los servicios se pueden clasificar por su
carácter legal y cobertura territorial en jurisdiccionales y no jurisdiccionales.
SEGUNDA ETAPA: LAS HERRAMIENTAS DE TRABAJO
Para la compilación de la información de forma unánime decidimos diseñar
como instrumento de trabajo una encuesta conformada por cuatro secciones
(ver anexo 2):
Primera sección - datos
de la institución: cuyo objetivo es caracterizar las entidades
del Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral e inclusive los Gobiernos
Municipales que son prestatarias de servicios a la ciudadanía y los
entes reguladores de estos servicios.
Segunda sección - datos
del responsable: con el fin de identificar fácilmente la ciudadana
o ciudadano servidor o servidora pública que gerencia esta institución,
departamento, área o sección de la misma; instancia de sugerencia, reclamo
o demanda por la vía administrativa a fin de encontrar satisfacción
por los servicios prestados por ley. Cabe resaltar que no existe uan
ley de lo contencioso administrativo que expedite la demanda al agotar
la vía administrativa.
Tercera sección - áreas
de servicios y recurrencia para atender a la población de manera individual
o colectiva: el fin de esta sección es conocer la responsabilidad
institucional por la administración y calidad del servicio que por naturaleza
está a cargo de una persona natural y es a quien se le demanda el o
los servicios o a quien se recurre en caso haya buena o mala administración
o cuando se comete infracción, falta o delito y es el mecanismo que
nos permite conocer la vía administrativa para recurrir de apelación
y revisión.
Cuarta sección - servicios
que ofrece a la población: identificar los servicios que la población
tiene derecho, la forma correcta cómo se deben ofrecer, cómo accesar
a ellos y cuales son las ventajas y desventajas.
TERCERA ETAPA: EL LEVANTAMIENTO
DE LA INFORMACION.
Una vez definido el instrumento
para la recopilación de la información sobre los servicios públicos,
se procedió a su inventario. Inicialmente se decidió cubrir una cantidad
de 13 instituciones de los siguientes sectores: salud, educación, energía,
caminos, comunicaciones, vivienda, transporte, agua y seguridad ciudadana.
Para el caso de Nicaragua
las entidades que ofrecen los servicios directamente, se diferencian
de aquellas que regulan esa área de servicio. Este hecho dificultó
y extiendió el proceso de recopilación de la información, aspecto que
no teníamos inicialmente contemplado en la planificación de las acciones
de la Aplicación Piloto.
En el transcurso de las visitas
nos dimos cuenta que como país altamente dependiente de la cooperación
o ayuda bilateral o multilateral e inmerso en el proceso de la globalización,
los órgano de gobierno en representación del Estado-Nación, se encuentran
constantemente en procesos de reajustes. Lo que pudiese ser una de
las causas de la mala administración y desinformación como política
institucional, reflejada en las deficiencias con las que se brindan
los servicios.
Pensamos que debido a esto
el sistema está incompleto por lo que es preciso agregar un componente
informativo sobre la situación actual de los servicios.
Además de estos procesos
macros, existen otros, con repercusiones más directas: la reestructuración
del Estado y los procesos de privatización de los servicios de energía,
teléfono y agua. Este último como resultado directo de los Planes de
Ajuste Estructural conocidos como ESAF, requisitos con los que Nicaragua
debe cumplir inevitablemente para poder participar en la Iniciativa
de Países Pobres Altamente Endeudados, que le permitirá acceder a dicha
iniciativa impulsada por el Banco Mundial para condonar la impagable
deuda externa multilateral nicaragüense.
En este contexto, el proceso
de levantamiento de la información ha sido una batalla de "...mañana,
la próxima semana, etc." De las instituciones visitadas las más
problemáticas han sido las relacionadas a los servicios básicos: agua,
energía y teléfonos. Estas instituciones se encuentran en plena reestructuración
con fines de privatización. Los problemas que se han encontrado se
basan en el celo institucional y las limitantes de los funcionarios
y empleados a cargo de las áreas; sin embargo, los y las relacionistas
públicos han dado sendas cartas justificando la falta de la información
solicitada. Esta situación se palpa en la indefinición de la respuesta
y el aparente desconocimiento departe de los funcionarios de primer
y segundo nivel, esto ligado a que son puestos de confianza y están
sujetos a vaivenes constantes.
No se consideró en el análisis
de la coyuntura los impases que esto conllevaría en la recopilación
de la información. Nos encontramos inclusive con instituciones que
no contaban con un catálogo formal de los servicios. Otras bajo nuevas
direcciones, se negaron a brindar la información so pretexto de la reestructuración.
Enfrentamos en casi todos los casos el desconocimiento de la relación
del quehacer institucional en la Aplicación Piloto.
Es importante resaltar, que
por parte de los funcionarios de nivel operativo se encontró un gran
interés y simpatía hacia el proyecto. Sin embargo, no son estos los
que determinan el acceso a la información solicitada.
En la medida que se ha despertado
el interés en las instituciones, se ha logrado establecer contacto con
las personas que las dirigen y se les ha explicado el fin de esta Aplicación
Piloto, han respondido con mucho entusiasmo y en algunos casos hasta
han procedido directamente a nombrar responsables para atender nuestras
solicitudes, en otros han solicitado consolidados de esta información
ya que ellos mismos no cuentan con el inventario de los servicios que
prestan en su institución.
Sin embargo, el proceso electoral
para elegir autoridades municipales y seis meses después nacionales,
ha provocado la acostumbrada rotación de los funcionarios que ocupan
cargos de confianza. La gran mayoría de las personas contactadas de
un día para otro no están en sus puestos. Esto nos planteó un nuevo
desafío y la obigatoriedad de realizar nuevos esfuerzos de convencimiento
entre los meses de agosto y octubre del 2000.
Con fondos propios, se contrató
dos personas más para apoyar la recopilación de la información pero
los resultados han sido muy pobres debido a lo ya expuesto.
En el transcurso de estos
meses el sector energía y la seguridad social han sido privatizados
de manera ilegal y hay varios recursos de amparo. El sector telecomunicaciones
ha fallado en dos ocasiones el proceso de privatización. En varios
ministerios han cambiado varias veces de ministros, los que inicialmente
fueron contactados ya no están, sistemáticamente se han retirado para
participar en la contienda electoral.
Inicialmente se han visitado
las siguientes instituciones: INAA, ENACAL, TELCOR, ENITEL, FISE, MTI,
MIFIC, MINSA, INVUR y Policía Nacional. En estos momentos contamos
únicamente con información relacionada con el sector agua, es decir:
INAA y ENACAL. Además del compromiso de entrega por parte de MARENA
y la Policía Nacional.
CUARTA ETAPA: PROMOCION
DE LA AP
Como resultado de la participación
de las organizaciones de consumidores y de la confluencia con el proceso
de formulación de la Política de participación ciudadana en el que participa
activamente la RDS Nicaragua, se presentó en el segundo taller nacional
de consulta sobre la Política, lo avanzado por la Aplicación Piloto.
Esta presentación llamó la
atención de la Unidad Técnica para la Reestructuración de los Servicios
Públicos UCRESEP, de la Vicepresidencia de la República. Con la representante
de la cual nos hemos reunidos en varias ocasiones e intercambiado puntos
de vistas en el tema. Se le facilitó nuestro instrumento de trabajo
y convenimos en poner a su disposición la base de datos que se desarrolla
vía Aplicación Piloto.
QUINTA ETAPA: DISEÑO
Y ELABORACION DE BASE DE DATOS Y SITIO WEB
Para hacer accesible la información
recopilada e inventariada, se planteó desde el inicio el diseño y desarrollo
de una base de datos que pudiese ser consultada desde una página web.
Aunque el trabajo de diseño
se inició casi paralelamente con la etapa de recopilación de la información,
ésta no ha sido terminada. En gran medida debido a las dificultades
antes mencionadas para la recopilación de la información.
A mediados del mes de diciembre
del 2000, se hizo la última revisión del trabajo y se están analizando
los datos, creemos que finalmente estará terminada para finales del
mes de enero 2001.
La estructura del sitio y
su propuesta de diseño ya está terminada, pero se necesita que se finalice
el trabajo de la base de datos para publicarlo en línea y sobre todo
contar con la información base completa.
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