"Una ventana para la participación ciudadana en la gestión publica" 

Aplicación Piloto del proyecto MISTICA 

Informe Final 
 

Contenido del Informe: 

  1. Introducción
  2. Antecedentes de la Aplicación Piloto
  3. Contexto
  4. Tesis axiomática
  5. Objetivo del trabajo
  6. Los socios
  7. Las etapas del trabajo: problemas y soluciones
 
 
  1. Introducción: 

El presente informe sirve para cumplir con el compromiso contractual contraído entre la Fundación Redes y Desarrollo, FUNREDES, y la Red de Desarrollo Sostenible de Nicaragua. Los representantes de ambas instituciones firmaron el convenio, coincidiendo en sus cláusulas (ver convenio en anexo 1). 

Sin embargo, es preciso aclarar que en el transcurso de su desarrollo, "Una ventana para la participación ciudadana en la gestión pública" ha enfrentado una serie de situaciones generadas tanto por la dinámica nacional como institucional, que nos permiten considerar que esta no es una Aplicación finalizada, es apenas el fin de la primera etapa. Se hace necesario profundizar en aspectos organizativos, informativos, financieros para lograr que todo lo alcanzado en esta etapa sea un proceso realmente sostenible (social y financieramente). Que nos permita además, tener una idea precisa de cual es el aporte (retos, beneficios y costos) generado del uso de las Tecnologías de Comunicación e Información en este proceso. 

Como fondo semilla, el monto de 10,000.00 usd otorgado para desarrollar parte de las actividades de la Aplicación Piloto, ha provocado el impacto esperado. Nos ha permitido, a quienes participamos, primero encontrarnos y juntarnos, segundo tener mas claro el rol de la globalización en la situación de accesibilidad y calidad de los servicios públicos. Nos deja además, muchos retos planteados que esperamos sirvan para fortalecer el trabajo de interrelacionamiento que debemos desarrollar entre las organizaciones de la sociedad civil y los órganos de gobierno en representación del Estado, como base de la garantía del respeto de los derechos constitucionales de los y las nicaragüenses. 

  1. Antecedentes: 

En el marco del Proyecto MISTICA (Metodología e Impacto Social de las Tecnologías de la Información y de la Comunicación en América) se decidió, con el apoyo del CIID y FPH, financiar una serie de aplicaciones piloto, conocidas como Yanapanako y con las cuales se pretendió acompañar el esfuerzo de reflexión sobre el impacto social de las tecnologías de la información y comunicación en la región y demostrar concretamente la capacidad de colaboración del grupo para conducir acciones en este campo. 

La Red de Desarrollo Sostenible de Nicaragua partícipe de MISTICA, desde la reunión de SAMANA - República Dominicana, logró clasificar con su propuesta presentada durante la segunda convocatoria. 

La necesidad de presentar la propuesta llamada "Una ventana para la participación ciudadana en la gestión pública" nace de la demanda planteada por diferentes espacios y organizaciones relacionadas con la Red de Desarrollo Sostenible de Nicaragua, de incidir sobre la situación de indefensión de la ciudadanía, ante el proceso de privatización de los servicios públicos. 

  1. Contexto: 

Partimos de que la gobernabilidad tiene como máxima, el involucramiento con la población y todos los mecanismos de los órganos de gobierno en representación del Estado-Nación, ha creado para beneficio de la misma; mecanismos sobre gestión pública y prestación de servicios que las instituciones concentradas, centralizadas y descentralizadas ofrecen y deben de apegarse a derecho. El desconocimiento de estos elementos se profundiza al no tener referencias de dónde y con quién dirigirse para presentar una consulta, queja, denuncia, sugerencia o propuesta. 

La participación ciudadana es un precepto constitucional, contemplado también en ley expresa, no es un don gratuito de los dioses, se sitúa al extremo de un largo proceso histórico. Es el resultado de un aprendizaje a lo largo del tiempo, durante el cual, por un lado, la sociedad se transforma, se dota de instituciones y por otro lado; los hombres cambian de mentalidad, elaboran nuevas maneras de vivir, transforman su cultura y aprenden a resolver sus problemas colectivos. Podemos definir entonces, como el acceso real de la población en las decisiones que les afectan y que consideran importantes, es la forma superior organizada de la misma en la sociedad. 

El derecho es el que debe generar opinión y la participación invita a la ciudadanía a informarse y formarse. La información y la formación son garantías contra la degeneración de la participación que se produce cuando ésta se convierte en monopolio de las autoridades, funcionarios, empleados públicos y algunas organizaciones de la sociedad civil, que manipulan los conceptos en la base. 

El análisis de las necesidades y el diálogo no son únicamente un asunto limitado a los miembros de una comunidad. Resultan también indispensables múltiples canales de comunicación entre la base y las instancias de "decisión". Los órganos de gobierno deben ser capaces de disponer de canales de comunicación con los órganos de gobierno municipales y comunidades, para conocer los problemas in situ, explicar los datos y dificultades de los problemas, plantear soluciones y beneficiarse de la información y colaboración de la población. 

Esta colaboración es indispensable para lograr la sostenibilidad de la gestión pública. Actualmente las autoridades, funcionarias o funcionarios, empleadas o empleados no trascienden más allá de un período de gobierno, quedando el resultado de su gestión muchas veces perdido o desconocido. 

El contexto nacional se enmarca en un proceso aparentemente democrático descentralizador; sin embargo, se expresa en la realidad en la desconcentración, centralización y descentralización de algunas funciones del Poder Ejecutivo y se encamina hacia el fomento de la privatización de los servicios públicos (salud, educación, telecomunicaciones, energía), obviando los procedimientos y dejando a la población huérfana de sus derechos y sustituyendo e invadiendo funciones y competencias de los órganos de gobierno Regional y Municipal.

Por un lado, en el momento de plantearnos el desarrollo de esta Aplicación Piloto, se sucedía en Nicaragua el proceso de privatización de la seguridad social, la telefonía, la generación y distribución de la energía eléctrica, el agua potable. 

Por otro lado, la reestructuración de los órganos de gobierno del Poder Legislativo, ejecutivo, Judicial y Electoral, inició el período electoral tanto municipal como nacional. Todo esto acompañado de la reacción movilizativa de sectores de la sociedad civil, nos permitió identificar la propuesta de ésta Aplicación Piloto como una forma, además de innovadora, relevante para apoyar el fortalecimiento tanto de las entidades públicas como las organizaciones de pobladores en todas sus expresiones (asociaciones, fundaciones, ONGs y otras). 

No podemos dejar de mencionar el contexto institucional bajo el cual se desarrolló la Aplicación Piloto. La realidad institucional está íntimamente ligada a la realidad nacional. El proceso de privatización de los servicios con la consecuente revisión tarifaria y creación de nuevas regulaciones específicas para hacer más atractivas las empresas centralizadas, descentralizadas y desconcentradas prestadoras de bienes y servicios, junto a la intervención en la arena nacional de compañías transnacionales de las TICs, trajo consigo un gran desafío económico para la RDS Nicaragua. 

Estas condiciones influyeron decisivamente en la extensión en repetidas ocasiones del final del inventario, sobre todo en el período junio-diciembre 2000 por la campaña electoral municipal. 

  1. Tesis axiomática: 

Partimos de la importancia que determina el marco Jurídico-Legal en tanto que el Estado-Nación nicaragüense tiene una estructura y sistema que se deriva de nuestra CARTA MAGNA, estableciendo que la soberanía descansa en el pueblo y por tanto se constituye en un Estado-Nación Social de Derecho por mandato constitucional. 

Lo que nos permite proponer un modelo de aplicación donde la población es actora y agente protagónico del correcto uso y desarrollo de los servicios a los que tiene derecho. Procurando demostrar que esto se puede lograr basándose en tecnologías de comunicación e información aplicadas en el espíritu de la democracia participativa y representativa. 

  1. Objetivos de la Aplicación Piloto: 

General:  

Fortalecer el proceso de participación de la población nicaragüense de manera individual o colectiva en torno a la gestión pública. 

Específicos: 

  1. Inventariar:
 
  • los servicios que prestan las distintas instituciones públicas a la población en todo el territorio nacional.
  • los datos básicos de funcionarios y funcionarias, direcciones, departamentos e instituciones públicas, responsables por la calidad de estos servicios.
  • los mecanismos legales, con los que cuenta la población para canalizar sus demandas y opiniones con respecto a estos servicios y obtener una pronta solución o respuesta.
 
  1. Disponer de un canal de comunicación para que la población pueda hacer uso de sus derechos y deberes relacionadas con los servicios públicos.
 
  1. Los socios: 

En la propuesta inicial de la Aplicación Piloto se contempló desarrollar la propuesta principalmente sobre la base de la interrelación de tres socios: las Redes de Desarrollo Sostenible de Nicaragua y Honduras, y el Programa de Desarrollo, Fortalecimiento Municipal y Atención Ciudadana de la Contraloría General de la República y la Organización Pro desarrollo comunal "OLPC" como socio relacionado a la encuesta o inventario. 

Las Redes de Desarrollo Sostenible de Honduras y Nicaragua, al momento habían desarrollado una serie de esfuerzos conjuntamente, dirigidos principalmente a la consolidación de la participación de la población. La participación de la RDS Honduras en la implementación de la A.P. ha sido principalmente facilitada debido a la similitud de las situaciones jurídicas, económicas y sociales de ambos países. 

Sin embargo durante la etapa de recopilación de la información, se debió dejar sin mencionar a la RDS de Honduras, debido a que los funcionarios de las instituciones señalaban su participación como "sospechosa". En este período se sucedió un serio problema fronterizo entre Nicaragua y Honduras, que aún no se ha resuelto y ha significado una guerra económica entre éstos. 

Es importante mencionar que producto de este intercambio, actualmente la RDS de Costa Rica está desarrollando esfuerzos para implementar esta iniciativa en su país. 

Para desarrollar la Aplicación Piloto de forma participativa y bajo estas circunstancias, se incluyó a nuevas organizaciones socias. El fin era conformar un grupo de discusión presencial que nos permitiera adentrarnos en el marco teórico de la relación marco jurídico legal - servicios públicos - servidores públicos - órganos de gobiernos municipales - población. La correcta interpretación de esta compleja relación nos permitió con mayor claridad plantearnos y desarrollar los mecanismos adecuados de promoción, control, seguimiento, evaluación e implementación de alternativas de conseguir información en medio de la privatización impuesta por los organismos internacionales. 

Aunque se identificaron 10 organizaciones, únicamente 5 de estas participaron activamente en las discusiones presenciales: 

  • Organización Pro-Desarrollo Comunal "Oscar Lino Paz Cubas" OPRODECO

   "OLPC" de Santo Domingo de Chontales.

  • Programa de Desarrollo, Fortalecimiento Municipal y Atención Ciudadana de la Contraloría General de la República - PDFMAC-CGR.
  • Asociación de Educación y Defensa del Consumidor - ADEC.
  • Red de Desarrollo Sostenible de Nicaragua - RDS Nicaragua.
  • Movimiento Ambientalista Nicaragüense - MAN.
 
  1. Las etapas del trabajo: 

PRIMERA ETAPA: CLASIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS. 

Como resultado de las reuniones con diversas representaciones de la sociedad civil, hemos encontrado que los servicios a los que la población tiene derecho, pueden clasificarse: desde el marco jurídico-legal y constitucional existente, por su importancia, por la infraestructura básica, para la más acertada medición del nivel de desarrollo posible de alcanzarse si disponemos de un inventario real difícil de alcanzar en esta coyuntura. 

En el transcurso de las discusiones se planteó la posibilidad de que existan servicios creados con fines partidarios, es decir aquellos que no son dirigidos a la población en general, por el contrario dirigidos a personas concretas o que son servicios creados para justificar la contratación de personas relacionadas partidariamente. Este tema, de suma relevancia escapa del ámbito de acción del proyecto, pero plantea una nueva utilidad que inicialmente no se había considerado. El tratamiento de este tipo de casos sería parte de las funciones de las organizaciones de consumidores que participan en el desarrollo de la Aplicación Piloto. 

Esto lo consideramos como un gran avance pues las organizaciones de consumidores producto de estas discusiones se enfrentan a un nuevo reto: definir nuevos planes, variables de participación de la población en la gestión pública, basadas en una interpretación más amplia de sus roles.  

De tal manera que al crear este espacio, la Aplicación Piloto ha marcado una pauta relevante. Nos ha permitido coincidir físicamente, intercambiar información y puntos de vista, concertar posiciones, pero sobre todo aclararnos a distintos sectores sobre los roles que permite la interacción e interrelación interinstitucional. 

Pero también enfrentamos dificultades para convencer a estas organizaciones de la importancia de la Aplicación Piloto. La principal era que existía una visión limitada en estas organizaciones de las potencialidades de las TICs para la búsqueda de soluciones a la problemática de interés común. En el camino se ha ido perdiendo el miedo, se ha alfabetizado en el uso eficiente de las TICs, específicamente INTERNET, logrando desmitificar su uso.  

PRIMER PUNTO DE VISTA: 

En Nicaragua, el marco jurídico-legal vigente, que define la división de poderes, funciones o atribuciones de los órganos de gobierno en representación Estado-Nación que se encarna en ciudadanas y ciudadanos electos y electas directamente e indirectamente y los denominados funcionarios y empleados públicos de conformidad a nuestra legislación. 

Este marco legal identifica las funciones institucionales y los servicios conforme derechos y deberes de las autoridades, funcionarios y empleados y la población en general: infraestructura y/o servicios básicos, indeclinables y/o sociales. 

INFRAESTRUCTURA O SERVICIOS BÁSICOS: 

  • Agua
  • Energía Eléctrica
  • Carreteras, caminos troncales y trochas
  • Comunicaciones: teléfonos y correos 

SERVICIOS INDECLINABLES O SOCIALES: 

  • Acceso a la justicia que por principios es "gratuita"
  • Garantía de un Ambiente Sano
  • Educación: primaria, secundaria, técnica y universitaria "gratuita"
  • Salud pública "gratuita"
  • Seguridad Ciudadana
  • Seguridad social
  • Transporte: aéreo, acuático y terrestre "accesible"
  • Trabajo digno
  • Vivienda digna 

SEGUNDO PUNTO DE VISTA:

Un factor importante que es necesario tomar en cuenta para la clasificación de los servicios públicos fuera del ámbito jurídico-legal, es el derecho al desarrollo económico social de las comunidades desde el municipio. Es decir, clasificar los servicios en dependencia de su importancia para el desarrollo, por ejemplo: caminos, energía, agua potable y comunicaciones. 

TERCER PUNTO DE VISTA:

Una variante del primer punto de vista, consiste en que los servicios se pueden clasificar por su carácter legal y cobertura territorial en jurisdiccionales y no jurisdiccionales. 
 

SEGUNDA ETAPA: LAS HERRAMIENTAS DE TRABAJO 

Para la compilación de la información de forma unánime decidimos diseñar como instrumento de trabajo una encuesta conformada por cuatro secciones (ver anexo 2): 

Primera sección - datos de la institución: cuyo objetivo es caracterizar las entidades del Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral e inclusive los Gobiernos Municipales que son prestatarias de servicios a la ciudadanía y los entes reguladores de estos servicios. 

Segunda sección - datos del responsable: con el fin de identificar fácilmente la ciudadana o ciudadano servidor o servidora pública que gerencia esta institución, departamento, área o sección de la misma; instancia de sugerencia, reclamo o demanda por la vía administrativa a fin de encontrar satisfacción por los servicios prestados por ley. Cabe resaltar que no existe uan ley de lo contencioso administrativo que expedite la demanda al agotar la vía administrativa. 

Tercera sección - áreas de servicios y recurrencia para atender a la población de manera individual o colectiva: el fin de esta sección es conocer la responsabilidad institucional por la administración y calidad del servicio que por naturaleza está a cargo de una persona natural y es a quien se le demanda el o los servicios o a quien se recurre en caso haya buena o mala administración o cuando se comete infracción, falta o delito y es el mecanismo que nos permite conocer la vía administrativa para recurrir de apelación y revisión. 

Cuarta sección - servicios que ofrece a la población: identificar los servicios que la población tiene derecho, la forma correcta cómo se deben ofrecer, cómo accesar a ellos y cuales son las ventajas y desventajas. 
 

TERCERA ETAPA: EL LEVANTAMIENTO DE LA INFORMACION. 

Una vez definido el instrumento para la recopilación de la información sobre los servicios públicos, se procedió a su inventario. Inicialmente se decidió cubrir una cantidad de 13 instituciones de los siguientes sectores: salud, educación, energía, caminos, comunicaciones, vivienda, transporte, agua y seguridad ciudadana. 

Para el caso de Nicaragua las entidades que ofrecen los servicios directamente, se diferencian de aquellas que regulan esa área de servicio. Este hecho dificultó y extiendió el proceso de recopilación de la información, aspecto que no teníamos inicialmente contemplado en la planificación de las acciones de la Aplicación Piloto. 

En el transcurso de las visitas nos dimos cuenta que como país altamente dependiente de la cooperación o ayuda bilateral o multilateral e inmerso en el proceso de la globalización, los órgano de gobierno en representación del Estado-Nación, se encuentran constantemente en procesos de reajustes. Lo que pudiese ser una de las causas de la mala administración y desinformación como política institucional, reflejada en las deficiencias con las que se brindan los servicios. 

Pensamos que debido a esto el sistema está incompleto por lo que es preciso agregar un componente informativo sobre la situación actual de los servicios. 

Además de estos procesos macros, existen otros, con repercusiones más directas: la reestructuración del Estado y los procesos de privatización de los servicios de energía, teléfono y agua. Este último como resultado directo de los Planes de Ajuste Estructural conocidos como ESAF, requisitos con los que Nicaragua debe cumplir inevitablemente para poder participar en la Iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados, que le permitirá acceder a dicha iniciativa impulsada por el Banco Mundial para condonar la impagable deuda externa multilateral nicaragüense. 

En este contexto, el proceso de levantamiento de la información ha sido una batalla de "...mañana, la próxima semana, etc." De las instituciones visitadas las más problemáticas han sido las relacionadas a los servicios básicos: agua, energía y teléfonos. Estas instituciones se encuentran en plena reestructuración con fines de privatización. Los problemas que se han encontrado se basan en el celo institucional y las limitantes de los funcionarios y empleados a cargo de las áreas; sin embargo, los y las relacionistas públicos han dado sendas cartas justificando la falta de la información solicitada. Esta situación se palpa en la indefinición de la respuesta y el aparente desconocimiento departe de los funcionarios de primer y segundo nivel, esto ligado a que son puestos de confianza y están sujetos a vaivenes constantes. 

No se consideró en el análisis de la coyuntura los impases que esto conllevaría en la recopilación de la información. Nos encontramos inclusive con instituciones que no contaban con un catálogo formal de los servicios. Otras bajo nuevas direcciones, se negaron a brindar la información so pretexto de la reestructuración. Enfrentamos en casi todos los casos el desconocimiento de la relación del quehacer institucional en la Aplicación Piloto. 

Es importante resaltar, que por parte de los funcionarios de nivel operativo se encontró un gran interés y simpatía hacia el proyecto. Sin embargo, no son estos los que determinan el acceso a la información solicitada. 

En la medida que se ha despertado el interés en las instituciones, se ha logrado establecer contacto con las personas que las dirigen y se les ha explicado el fin de esta Aplicación Piloto, han respondido con mucho entusiasmo y en algunos casos hasta han procedido directamente a nombrar responsables para atender nuestras solicitudes, en otros han solicitado consolidados de esta información ya que ellos mismos no cuentan con el inventario de los servicios que prestan en su institución. 

Sin embargo, el proceso electoral para elegir autoridades municipales y seis meses después nacionales, ha provocado la acostumbrada rotación de los funcionarios que ocupan cargos de confianza. La gran mayoría de las personas contactadas de un día para otro no están en sus puestos. Esto nos planteó un nuevo desafío y la obigatoriedad de realizar nuevos esfuerzos de convencimiento entre los meses de agosto y octubre del 2000. 

Con fondos propios, se contrató dos personas más para apoyar la recopilación de la información pero los resultados han sido muy pobres debido a lo ya expuesto. 

En el transcurso de estos meses el sector energía y la seguridad social han sido privatizados de manera ilegal y hay varios recursos de amparo. El sector telecomunicaciones ha fallado en dos ocasiones el proceso de privatización. En varios ministerios han cambiado varias veces de ministros, los que inicialmente fueron contactados ya no están, sistemáticamente se han retirado para participar en la contienda electoral. 

Inicialmente se han visitado las siguientes instituciones: INAA, ENACAL, TELCOR, ENITEL, FISE, MTI, MIFIC, MINSA, INVUR y Policía Nacional. En estos momentos contamos únicamente con información relacionada con el sector agua, es decir: INAA y ENACAL. Además del compromiso de entrega por parte de MARENA y la Policía Nacional. 

CUARTA ETAPA: PROMOCION DE LA AP 

Como resultado de la participación de las organizaciones de consumidores y de la confluencia con el proceso de formulación de la Política de participación ciudadana en el que participa activamente la RDS Nicaragua, se presentó en el segundo taller nacional de consulta sobre la Política, lo avanzado por la Aplicación Piloto. 

Esta presentación llamó la atención de la Unidad Técnica para la Reestructuración de los Servicios Públicos UCRESEP, de la Vicepresidencia de la República. Con la representante de la cual nos hemos reunidos en varias ocasiones e intercambiado puntos de vistas en el tema. Se le facilitó nuestro instrumento de trabajo y convenimos en poner a su disposición la base de datos que se desarrolla vía Aplicación Piloto. 

QUINTA ETAPA: DISEÑO Y ELABORACION DE BASE DE DATOS Y SITIO WEB 

Para hacer accesible la información recopilada e inventariada, se planteó desde el inicio el diseño y desarrollo de una base de datos que pudiese ser consultada desde una página web. 

Aunque el trabajo de diseño se inició casi paralelamente con la etapa de recopilación de la información, ésta no ha sido terminada. En gran medida debido a las dificultades antes mencionadas para la recopilación de la información. 

A mediados del mes de diciembre del 2000, se hizo la última revisión del trabajo y se están analizando los datos, creemos que finalmente estará terminada para finales del mes de enero 2001. 

La estructura del sitio y su propuesta de diseño ya está terminada, pero se necesita que se finalice el trabajo de la base de datos para publicarlo en línea y sobre todo contar con la información base completa.